打造為所有人開放的包容城市：當社福制度失靈，我們如何容納多元與差異？
編按：東亞包容城市網絡（East Asia Inclusive Cities Network，EA-ICN）由臺灣、香港、日本（大阪）、韓國（首爾）4 地學者與民間團體發起，關注居住困境與底層弱勢，自 2011 年起每年輪流在 4 個城市舉辦工作坊，交流研究成果與行動經驗。
臺灣由 OURs 都市改革組織和芒草心慈善協會最早發起推動，今年亦由芒草心於 8/16-18 在臺北舉辦國際交流工作坊。工作坊主題除了每年的重點「居住政策」，亦響應臺灣近年日益高漲的、修正《社會救助法》的呼聲，探討各國的扶貧制度、貧窮現象與多元族群處境，同時透過研討會和參訪等設計，交流社會創新計畫。
今年，ICN 和《多多益善》合作、支持本篇報導，邀請每個人從城市設計與多元社會的角度，理解「包容城市」（Inclusive City）的意義。
2022 年 2 月，臺北市萬華區廣州街巷弄裡升起蒸騰熱氣。由在地團體芒草心慈善協會設立的嶄新沐浴空間「香香澡堂」，潔淨、溫暖、免費、安全、無障礙，並且面向整個社區、開放所有人使用。
萬華老城區向來聚集露宿或寄宿營業場所的貧困無家者，對他們來說，洗澡向來不只是個人衛生或健康問題，還是修復身心的魔法。做不下去的工作、飢餓的夜晚、揮之不去的過往、街頭粗暴的對待……人在身心舒爽、怨氣和髒汙從身體和心靈洗淨後，好像都可以過去。
社會性基礎設施與多樣性，決定群體的韌性
將近一年半的運作試行，香香澡堂雖秉持「無差別」開放使用，還是逐漸長出它的樣貌。每月澡客從 35 人爆增至 1200 人，年齡大多偏高（55 歲以上），除了街頭露宿者，還包括平時較難見到的身心障礙女性，以及通勤族、流動工人，或是居無定所、睡車上的車床族，以及周遭蝸居的貧戶等。
如同韓國的汗蒸幕、日本的錢湯、冰島的地熱泳池，公共沐浴空間還讓不同的人在這裡卸下防備、敞開心房，提供市民自然相遇的場所。舉凡八卦閒聊、物資集散、弱勢關懷，乃至志工與實習生、社工與澡客，甚至附近的觀光客與背包客，都在這裡共同成為包容城市（Inclusive City）的一景。
「我現在介紹澡堂，都會說這是我們回饋萬華的空間，因為無家者雖然沒有家，也是在這座城市裡生活的居民。」香香澡堂店長江孟薰說：「很多萬華在地居民都滿感動的，說他們小時候沒有這樣的地方，長大後發現萬華變了很多，覺得有這樣的地方很好。」
香香澡堂的多元開放，實踐了《沒有人是一座孤島》一書中，作者艾瑞克．克林南柏格（Eric Klinenberg）強調的、一個包容社會所需的「社會性基礎設施」（social infrastructure）精神。
有別於水泥鋼骨、巨型公共工程、國家建設等冰冷的「灰色基礎設施」，社會性基礎設施是擁抱所有人、不以身分區隔彼此、不排除異己的重要存在。從人行道、公園、社區花園等綠色空間，到圖書館、公共泳池、教會等聚集地，都可能包羅其中。
這些空間能在日常生活中支持社區運作、強化人際連結、提升社會信任，也是創造並提供多元群體聚會的場所，更是「形塑民眾如何互動、學會以文明態度看待差異」的地方。
豐富的社會性基礎設施足以修復分裂的社會，也和消費性的營業場所截然不同。書中一位受訪者以公共圖書館為例，傳神說明其中差異——
「在星巴克，人們認為顧客要買了東西、消費一杯咖啡後，才會有所提升；而圖書館則認為你已經夠好了。它相信給你機會自我教育，你就能自己追求進步。」
「那不僅僅是有沒有能力消費的問題。窮人就算偶爾買得起一杯咖啡，光是身在咖啡店裡，就會被店家驅趕。」
臺大建築與城鄉所副教授黃麗玲則指出，近代城市常用很多程序來區分人群，例如教育體系的場所劃分、土地使用分區規範甚至房屋產權等，讓每個人逐漸只能接觸到同質化的人，「空間形成一種過濾器」，使社區的混雜性、異質性逐漸降低，階級流動越發困難。
而社會性基礎設施的重要功能，便在於促成不同的人自然接觸、彼此理解，由此發展地方感與歸屬感，讓每個人能擁有情緒上的支持系統、培養應變危機的能力。克林南柏格的研究也指出，社會性基礎設施一旦退化，人便會遠離公共場所，老弱容易孤立、犯罪率增加、公民參與薄弱、社會信任下降。
「從人類生態學來說，群體的多樣性是維持韌性的關鍵。」黃麗玲解釋：「多樣的人會產生彼此的連結，由此發展自己的資源共享方式，就像萬華的培根市集一樣（由十多個在地服務團體串聯舉辦的手創市集）。」
「參與社會性基礎設施的人越多元，越能成為韌性系統的一部分。」
士紳與內城，包容城市的光和影
和香香澡堂同樣具備高度連結功能的，還有萬華忠恕社區的「一碼村」再生基地。這是一個提供二手物交換、修復與弱勢就業，不定期舉辦各種活動的開放空間，自 2019 年起陪伴多元群體發展，如今已成為綠意盎然的社區據點。
一碼村和香香澡堂這類的包容性存在，對數十年來老弱貧病聚集的萬華來說，別具意義。
70 年代後期，英美和歐陸因商業化與人口外流，許多城市都出現了低收入人口聚集、犯罪率上升、種族衝突與社會問題集中的「內城」（inner city）區。在日本，許多內城更開始出現工廠外移和地區經濟停滯等問題，大阪的內城面積甚至超越東京，直到進入 2000 年後，人口還在持續減少。
彼時的日本和歐洲國家，已開始針對社會變遷修正社會福利方針，英國和法國將「促進社會包容」列為政策目標。日本更開始關注泡沫經濟後暴增的無家與貧窮者，中央政府在 2000 年底劃時代的開始探討並引入社會包容性概念，決心正視當時官方社福體系無法承接的數百萬脆弱群體。
此後 10 年，隨著社會安全網概念的擴張，從大阪的西成區和東京新宿開始，北起札幌、仙台，西至横浜、名古屋、北九州、福岡等市，日本全國各地陸續開展了遊民自立支援中心、街頭外展工作（街訪）；北海道到南沖繩地區也開始發展「支持性居住」（supportive housing）服務。
這是由政府和民間團體（NGO）提供廉價住房、優先穩定居住（housing first），再結合生活、醫療、就業等支持的服務。2015 年，隨著《窮困者自力支援法》頒布，以居住庇護和生活支持為中心的「臨時生活支援制度」正式推行，2017 年甚至進一步出現了「居住安全網」（housing safety net）概念，國土交通省提出了相關法案，其他法規亦同步強化了居住支持。
若單以街頭的露宿者來看，日本在 2003 年初次調查時，總人數超過 2.5 萬人；到了 2022 年，全日本遊民人數已劇減 85%，降至 3448 人，幾乎和臺灣相當。然而日本的總人口卻是臺灣的 5.4 倍（1.2 億人），顯見脫貧政策在 20 年間取得巨大進展。
政策背後的重要推手之一、大阪市立大學名譽教授水內俊雄（Toshio Mizuuchi），是東亞地區極具代表性的社會地理學家，長期深耕無家研究與行動。他在此次受訪時提及「內城」概念，強調一個具包容性的城市，不僅要能同時迎合士紳化的發展（如炫麗的高樓大廈和經濟成長），也要能容納內城的存在—— 如同大阪的西成、東京的新宿或臺北的萬華。
「這就像城市的光和影。影不見得是不好的一面。相反的，內城的再生能促進社會融合，讓不同需求和條件的人，都能在這裡共融。」水內俊雄說：「士紳化與內城同時存在，對城市的發展具有重大意義。」
事事等政府，不如自發性的社區支持
在日本的經驗中，除了貼近實務需求的政策，活絡的各地 NGOs 也是重要的公民力量，如同萬華如今百花齊放的各類型團體。多元彈性的民間組織突破了官僚的種種限制，非營利的初衷更避免了資本市場的惡性競爭，讓社區能發展出在地的支持網絡。
在地網絡能讓細小的問題浮現，成為守護地方的安全網。在社會包容的探討中，日本政府便借鑒歐洲經驗、強調這種人際「羈絆」（ties）的重要，並且在 2007 年的另一份調查中，進一步指出社區支持的必要——
「那些繭居者、失智老人、無法獨自解決問題的人，就算知道了社福資訊，也無法判斷自己是否適合申請，身邊又沒有親友照顧。在地的困難只有社區居民能看到，你不靠近，就無法即早發現。」
黃麗玲則延伸指出，社區需要多樣化的群體支援，無法事事都等著靠政府。「既有的社福制度邏輯，是管理和資源分配，但它面對社區情境時卻很難區分清楚。就像香香澡堂或一碼村，願意開放所有人使用、不再從資源把關的角度出發，能夠相信在地的公共精神。」
所謂的公共精神，包括一定程度的營運管理，和使用者在空間裡自發性的做出改變，形成文化和默契。「就像遛狗的人為了防止社區居民厭惡，會有自覺的清除狗屎、維持清潔。」黃麗玲說：「這種文化習慣能讓我們從日常的小衝突中，學習避免更大的對立。」
許多封閉式的社福設施，也能透過民間的參與和空間設計，消解制度上的排除、促進包容發展。例如，大多公辦／公營的身心障礙、老人福利、受暴婦女庇護機構等，都只限特定身分才能使用（例如需取得身心障礙證明），同質化的弱勢群體常被變相排除在社區之外。
以臺灣近年積極發展的社會住宅來說，便有許多社福機構雖然進駐社宅，卻始終無法融入在地。黃麗玲指出，這某部分也因為規畫時常只思考空間存量，而忽略動線設計。
「許多地面層其實可以連結公園和綠地，親近社區；或有些日間照顧中心設在二樓，如果把空中樓層設計成半開放的場域，就能鼓勵裡面的人共用共享，又不會被外面的人打擾。」
非制度性的安全網，能防範制度性的排除
除了 NGOs，水內俊雄也進一步強調，整體社會的參與是促進包容城市的關鍵。他舉例，在日本以居住支持為導向的支援計畫中，長期投入的角色其實很多元，包括不動產業者、旅宿業者、營業場所（如網咖、便利商店）、庇護性設施等。
「這種全民的參與，意謂著每個人在公共福利資源和國家制度之外，能意識到自己也是社會的一員，進而彼此支持，形成一種非制度性的社會安全網。」水內俊雄說：「如果這些支持措施和角色不再，就無法達成自立生活的目標。」
所謂非制度性的安全網，不只意謂著社會擁有自發的力量，也意謂著「不被國家列管」的社會弱勢能被群體接納。如同江孟薰所說：「在澡堂可以很清楚看到，有些人長期居住不穩定（註）、工作不穩定，他們不一定領得到政府補助，但生活很艱困。」
非制度性的社會安全網，能夠承接被制度排除的成員，這幾乎可說是整個國際討論中，所謂「包容」城市的核心目標—— 防範制度性的社會排除。
「特別針對城市裡的經濟不平等、社會歧視、參與權利、資源近用性和公平公正性，思考如何納入弱勢群體。」黃麗玲總結：「包括在政策制定時，能更考慮到弱勢處境，並且讓他們參與城市的治理，也在資源分配和使用過程中，回應在地的不平等課題。」
註：居住穩定指的未必是一個能長久停留的「空間」，甚至無關是否擁有房屋產權。黃麗玲指出，很多人即使擁有住宅的所有權，仍然可能在一個地方成為離群索居、孤寂無依、「原子化」的個人。
隨著讀書、就業、成家等生命階段的發展，人在城市裡搬遷其實很常見。因此所謂的「穩定」並不代表非得「長久」盤據在一個地方，而是鄰里之間具備開放性和參與性，能體驗到良好的社區互助關係，不會被排除在地方事務之外（例如在許多地方，沒有房屋所有權／無法設籍的租客，不被允許在里民大會中投票、發表意見）。
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首圖／by QuenchWang on 數位島嶼
