臺灣社福運動的挑戰與未竟之業(下):官僚體制、世代之爭與內部差異/《臺灣社會福利運動與政策效應》

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編按:巨流圖書於 2018 年 10 月出版《臺灣社會福利運動與政策效應:2000-2018年》一書,本書是繼蕭新煌與林國明 2 位教授在 2000 年出版的《臺灣的社會福利運動》之後,另一本接力探討千禧年後臺灣社會福利運動的發展動態,尤其關注社會福利「運動」與「政策」間的互動與關連性。

本篇摘錄自本書第 1 章總論「勾勒千禧年後的臺灣社會福利運動」,作者學等人爬梳 2000 年後各領域的社會運動進展與困境,並指出倡議之時必須直面的問題。本篇自原文 1 萬餘字的篇幅中,摘錄部分精華。

承上篇: 臺灣社福運動的挑戰與未竟之業(上):資本、權威與反制力量的威脅,/《臺灣社會福利運動與政策效應》


撰文/蕭新煌、官有垣、王舒芸、劉侑學
首圖/取自高雄市社會工作人員職業工會

3. 官僚體制學會了應對運動的方法

第三,國家機器仍是迄今多數社福運動希望改變和對抗的目標,官僚體制如何回應也是影響運動的關鍵。

有執政連任壓力的政府,對社福運動團體已不能靠鎮壓,因此動輒宣稱「等待共識」、虛應故事,於是可看見不同部會官僚「切割處理」或「另立巧門」,創造更多種適用不同群體的制度,使群體利益差異化,勞動、照顧體制破碎化。

例如社工委外契約的內容會因不同縣市、方案,或中央與地方政府而不同;大學兼任教師因有無本職而差別適用《勞基法》;公/私立大專院校兼任教師鐘點費的調漲脫鉤,都是政府透過複雜的法律與身分破碎化方式,提高民間參與門檻、分化運動團結基礎的策略。

高教工會「抗議教育部規劃學習型助理違法失職」。圖/Hao-Zhong Wang @ Foter.comCC BY-NC-SA

此外,當醫療、老幼照顧、高等教育、福利服務高風險等需求大幅上升,但政府從勞動部、衛福部到教育部,不斷將法定提供服務的責任外包(從健保點數、托育長照、高教師資、社工人力)給醫院、大學、社福機構、幼兒園所,但國家支持的資源(例如充足的稅基與落實規範治理強度的人力)沒有同步跟上時,表面上只要求各專業改進服務品質與提高市場競爭力,但深層結構的新自由主義與資本主義壓低成本以獲取利潤的邏輯,才是癥結所在。

4. 運動者面臨維生與維權的兩難

第四,就運動者的能動性層次來看,某些運動者/參與者面臨「維生」與「維權」的衝突,也是運動進程的挑戰。

家庭照顧者、大學兼任教師、醫師、社工、非典派遣者皆有工作繁忙且四散各地不易組織的困境。第 9 章〈當潛水的照顧者浮現:家總的成立與路線爭議〉提及雖家總第 5 屆開始有照顧者參與理監事,但以「退役」者為主,「現任」照顧者往往因照顧負荷根本難以現身、發聲,尤其若加入工會有可能被校方/院方/資方指認而面臨不續聘的威脅。

勞動者在第一線面對服務對象(病人、案主、學生或家屬)或家庭照顧者面臨照顧倫理與生涯維繫的抉擇時,往往被迫夾在工作倫理、專業品質與勞動權益間。障權運動也同樣面臨願意站出來爭取權益者,卻在社區日常生活受到邊緣化的威脅,均侷限運動擴展動能。吳紹文在第 18 章〈從農業改革到農民參政〉中即明確點出新農所面對的困境。

5. 運動群體中不可廻避的世代議題

第五,各專業內部的不同世代,有可能制度性的代表不同階級利益或不同意識型態典範而彼此產生矛盾,運動內部暗藏不可迴避的世代性議題。

18 歲公民權運動在爭取青少年自主參與決策的權利,而受到的阻礙之一就來自中老年世代對青少年的不信任。同一專業內部也有不同的階級利益,例如社工、醫師及大學老師,均有在社福機構、醫院或校方擔任管理階級者,各自組成以重視專業成長與服務品質的學會/公會,但與基層工會所捍衛的勞動權益不同,因此可能在專業內部對資淺、年輕世代的現身、結社及發聲造成壓力。

18 歲公民權推動聯盟持續為爭取 18 歲投票權倡議。圖/台灣少年權益與福利促進聯盟

例如,醫師在是否納入《勞基法》的辯論中,醫院經營者也透過醫師公會的會員身分主張這樣會增加經營成本並造成人力短缺,並強調醫師是責任制、與醫院是夥伴而不是僱傭關係。類似論述也出現在社工師公會、專業協會所推舉的政治代言人或機構管理階層與社工工會的論戰。總之,不同世代的倡議工作者,其運動經歷可能因此產生不同的政治判斷與策略運用。

王增勇在本書第 3 章〈社聯工作室的運動角色〉中以 8 年的斷代史,分析 1990 年這群民間社福工作者成立社聯工作室到 1998 年正式解散前的政治參與歷史,讓讀者看見解嚴後的社工,面對剛成形的代議民主政治所做的組織和倡議訴求。

社聯工作室催生的福利聯盟團體,奠定了許多當代重要的社福倡議組織基礎,其中「家庭照顧者關懷總會」的運動也收錄在本書第 9 章,甚具歷史傳承意味。而社聯工作室當年培育的許多重要幹部,在 2000 年後的社會福利發展也扮演了關鍵角色,例如成為不分區立委,並且與年輕的社福/社工世代在社福政策上有精彩的對話。

不同世代的基進社工/運動者,面對迥異的社會結構,則選擇不同的倡議形式。社聯工作室的時代,是臺灣社會福利體制在政治剛民主化的新動能下,選擇體制外的倡議路線。

但臺灣經歷過去 20 年以民營化為主的建制手段後,社福組織與基層社工在政府大量委託法定服務的過程中,則面臨委外契約中模糊的勞雇定位等體制衝突與矛盾。在這歷史變遷脈絡下,第 4 章〈新世代基進社工的參與和回應:工會時代〉接續爬梳在社福民營化的時代,基進社工為何選擇籌組工會及如何進行組織性的發聲,以作為抗爭與倡議運動的手段。

6. 不同運動與團體間有時互成阻力,削弱運動能量

第六,不同運動團體間對目標、論述、路線與策略,甚至人際網絡與歷史遺緒等爭議,也可能成為削弱動員能量或互相牽制的阻力。

例如不同類型工會對運動目標或達成手段的爭議(例如第 4 章社工工會前身的路線辯論),典型與非典型勞工/專任與專案教師、兼職教師,本勞與外勞因不同種族利益而難以互相理解與團結等。

更有甚者,公務機關的約聘僱社工不共享公務人員的薪資與福利,甚至無法成為工會成員,政府卻有相當多服務需仰仗這些約聘僱社工執行,此矛盾凸顯了社工團結抗爭的另一個困境。

同志與婦女團體對是否鞏固婚家體制的路線爭議,照顧者團體與婦女團體對服務或現金給付的優先順序有不同主張,性別與階級的交織不夠緊密,例如身穿白袍的醫生在第 14 章〈無產階級化的醫療專業:臺灣醫師爭取勞動權益的歷史〉的論述中是爭取勞動權益者,但在第 7 章中不願意讓更多助產士進入或讓孕婦自主參與生產決策者也是醫生,這種種都可能造成兩人三腳互相牽制的後果。

圖/Martin Brosy @ unsplash

7. 最低標的法律保障尚且難以落實,真正的改革更仰賴社會意識提升

最後,運動或許可影響立法,可是法律往往只是最低規範,真正的改革不能僅止於此。運動組織的物質資源如人力與經費有限,又很難持續監督法律的落實(例如托育定價的執行、無障礙空間是否改善、雇主是否違反《勞基法》等)。

此外,運動或許有面對國家機器的經驗與策略,但如何抵抗資本與專業霸權(例如讓勞工敢請育嬰假、讓醫界願意尊重助產士與女性生產自主權),如何真正落實法律保障,是第 5 章著力的焦點。陳昭如(2013)也指出,《民法》修正方向強調以中性化或自由協商來取代以夫以父為主的精神,限制了扭轉性別左右日常生活不平等的空間。

總之,如何全面提升社會意識以助落實法律,絕對是社福運動動能能否持續的關鍵。

正視社會運動的外在威脅、內部歧異與路線差異

回顧近 20 年來的社會福利運動,無論在議題構框、組織形式、行動策略、劇碼展演,均隨政治經濟變遷而轉變,本章盡力嘗試捕捉這些運動歷程的演變與特徵,彰顯社會福利運動在性別、性傾向、階級、認同政治的交織性。例如公約審查與行無礙使用不同的策略工具倡議同一套平等論述;家務移工與障礙者從曾經的衝突到漸漸可以設身處地的對話。

Photo credit: 小兔 ajustlove6 on Foter.com / CC BY-NC-SA

本書希望讓讀者透過運動的歷史紀實,看見個人與組織的能動性與政治經濟結構的辯證過程。社會福利運動在制度化的進程中的確累積了許多有效與政府打交道的策略,政治的干擾效果也因國家民主化而大幅降低。

不過,如何持續鬆綁照顧責任與婚家體制對性別平等造成的壓迫,防守或鬆動密不通風的政商資本網絡過度侵蝕生活與擠壓社會權,以及和整裝成軍的保守價值對抗,無疑是未來的新挑戰。

夾在保守價值的社會等待共識的國家壟斷的資本三股勢力中,社會福利運動團體的文化倡議論述、動員策略的主體性和能量強度顯得格外重要。社會改革本來就是一條漫長且蜿蜒的道路,在抵達成功之前,外在威脅的壓力、運動內部的異質性、路線之差異,以及如何在有限資源下拓展更多的支持者,都將是社會福利運動當下與未來,必須正視而需要突破的關鍵課題。


延伸閱讀:
1. 臺灣社福運動挑戰(上):資本、權威與反制力量的威脅,/《臺灣社會福利運動與政策效應》
2. 余孟勳隨筆/如何在政府的公共服務委託案中,尋求合理的成本、補助、收費與 KPI?
3. 想當年,家暴專線究竟打到哪裡去?/是誰讓 113 險斷線?

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