余孟勳隨筆/如何在政府的公共服務委託案中,尋求合理的成本、補助、收費與 KPI?

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編按:公益責信協會理事長余孟勳自 2018 年起全心投入公益領域,將自身財會專業發揮得淋漓盡致,成為許多社會團體重要的諮詢與交流對象。Right Plus 將其日常隨筆收錄於他的專欄中,以避免平日專業的觀察點滴受制於難以保存資訊的社交媒介而流失。

我曾經寫過關於社會服務外包需要真正有管理意義的數據與分析。2 年過去了,上週去北市社會局開會,2018 年的 100 多件委託經營案經過會計師查帳及分析,大概可以彙整幾個特點:

  1. 整體而言財務大多改善,不是由虧轉盈,就是虧損減少;
  2. 老人機構的財務改善明顯,甚至大多轉而有結餘,原因在於去年多了中央給的長照包裹給付;
  3. 身障機構一直都是經營得最辛苦的類型,跟營運能力關聯不大,主要受制於中央訂定的身障機構收費標準過低;
  4. 托嬰中心或非營利幼兒園的規模都很小,大致上都能維持損益兩平。一方面需求很大,另一方面服務內容單純。

這幾年看下來的心得是,委託案的經營成本已經趨於穩定、機構類型不同而有不同的收入結構或限制、補助與收費標準的關聯沒有被討論,而且個別組織或案件之間可能還是有財務條件的差異。

承接委託案的組織愈來愈知道如何取得「服務」與「成本」之間的平衡,不管是合理或不合理的方式(但財務報表看不出來合不合理);合理狀況下,這些委託案的財務結果完全操之在公部門

就以收入最主要的 2 個部分來說,政府願意補助多少固然是原因之一,更關鍵的是自費業務的收費標準由公部門決定。後者的設計是因為社會服務應該具有包容性、不能完全交由巿場機制決定,況且這原本就是政府要提供的服務,所以資源不足的部分理論上應由政府補充。既不是完全的巿場機制,就不能只說「盈虧自負」。

換個角度看,補助和收費這 2 者有連動關係。補助不是只看政府有多少錢、願意給多少錢,而是在這個公訂收費標準下,如何補足能夠合理運作的差額。

「合理」很難定義,最常聽到的是公部門給的錢很少、KPI 卻很多。而正因為這樣的定義模糊,擁有解釋權的公部門就很容易傾向佔便宜的方式,而將財務負擔轉移給承接的公益組織。可以這麼說,「我就是給你多少錢,反正你不爽不要做」,而且「你做不到,或虧墊很多錢,都是你營運效率有問題」。

Photo by Héctor J. Rivas on Unsplash

因此現實的狀況是,補助和收費之間的關聯沒有被思考,或根本不存在,完全取決於公部門的財政能力或主觀意願,這也讓承接的公益組織必須承受所有的財務風險。

當然,個案之間還是會有差異。比方說,有的組織募款能力比較強,每年都可以另外募得近百萬;或是也有組織能開發商品,而有額外的銷貨收入;另外也有案件因為地點太好,所以停車場收入讓財務狀況看起來很好。

評估資源轉移的困境:合理的 KPI 與成本是什麼?

這些發現的意義是,社會局接下來將針對老人機構進行檢視。因為長照給付的關係,老人機構的運作已很有餘裕,因此可以評估是否將資源調度到其他類型機構。

而評估資源轉移的過程不免會碰觸到更深層的問題,比方說什麼才是「合理的 KPI」?提供這些服務的「合理的標準成本」是多少?組織如果改善經營效率,可以拿走多少結餘?考量機構類型及個案特性之後,「合理的補助或收費標準」是多少?未來可以如何修改出「合理的招標條件」?長遠來說,這當然有助於社福委外模式的財務穩定,以及公部門與公益組織之間的夥伴關係。

不過必須一提的是,這都不是一蹴可幾。初始是前任北市社會局長許立民希望對委外業務有更深的評估,我才因緣際會加入了委員會。一開始也不是直接進行精算,而是先從會計面下手,調整了多年未改的會計制度,目的是希望資料格式統一,而且產出有意義的內容。

財務報表品質穩定後,每年的會計師查核要求另外提供簡單的成本效益分析。對於成本效益,當然也有各種討論或爭辯,逐漸磨合出對大家都有意義的呈現和解讀方式。

培養財務素養,對公益事務也能有助益

我對這件事的未來想像大概有 2 個方向。一個是社會局已經著手在開發線上申報系統,未來除了減少紙本往來的行政成本,也可以就線上的數據做各種分析嘗試,而不是每次都要從紙本轉換。

另一個是做更精細的田野調查研究,探究真實的合理營運成本,因為財務報表呈現的是現況妥協下的結果,不見得是合理的。如果能再有更精細的研究,就可以更逼近所謂的「合理」。

最後,這個經驗說明了,具反思能力的財務素養是可以對公益事務幫得上忙的。談到「績效」、「管理」、「財會」,有些 NPO 工作者就會反射的抗拒,這可以理解,但畢竟不談資源限制和分配問題,很可能會流於鄉愿。


原文理事長手記 #56,Right Plus 獲授權收錄

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余孟勳

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