監院 280 頁報告糾正衛福部,列舉臺灣身心障礙支持網 10 大失職

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監察委員王幼玲、楊芳婉耗時一年半,於去年(民 108)5 月完成臺灣身心障礙鑑定作業、需求評估、服務佈建與資訊整合之調查,於今(23)日發表長達 280 頁的報告,列舉 10 大調查意見糾正衛福部,並嚴正指出臺灣自民國 96 年修訂身心障礙者權益保障法(以下稱「身權法」)後,採行國際 ICF 標準的身心障礙福利新制明顯流於行式,至今為止只能用 4 個字概括:「只做半套!」

圖/監察院簡報提供

96 年修法接軌國際,從醫療與慈善模式轉向「社會模式」

民國 96 年身權法修法後,自 101 年 7 月 11 日起改採行世界衛生組織(WHO)頒布的「國際健康功能與身心障礙分類系統」(下稱 ICF),正式施行新制。修法的 2 大重點,其一是修正身心障礙鑑定基準(第 5 條),其二是改變福利需求評估方式(第 7 條)。

前者將身心障礙類別從過往定義不名的 16 類改為 8 大類,並以「身體功能與結構」(BS 碼)「活動參與及環境面向」(DE 碼)2 大層面的編碼,取代臺灣過去 20 年來自行摸索的鑑定工具。

DE 碼的加入,意味著身心障礙的討論高度認同「外在環境」對障礙程度的影響,以及障礙者參與社會活動的需求,將身心障礙的討論從慈善(依賴救助)與醫療(身體損傷)模式,轉向至社會模式(外在環境讓人無法平等參與社會)。(參考:沒有障礙的人,只有取決於人的障礙環境

ICF 架構下的身心障礙鑑定工具:BS 碼與 DE 碼

圖/臺北醫學大學副教授劉燦宏醫師簡報

調查意見 1~4:障礙認定背離修法初衷,影響障礙者福利

然而,王幼玲指出,新制上路 7 年多,DE 碼的社會環境評估卻鮮少被納入考量,衛福部對身心障礙的資格認定與等級判別,依然只採用「身體損傷」的醫療鑑定結果,且只重視沿用自舊制的障礙等級認定(非 ICF 標準),大幅影響障礙者的補助與服務申請資格,也背離 96 年大動作修法的初衷。

監院報告舉「單耳障礙」為例,指出單耳障礙者會出現耳鳴、失眠、憂鬱、暈眩、頭痛、頭暈、失衡等症狀,並在生活中面臨就學/就業等各種障礙。然而,目前針對「聽覺功能」的障礙認定,是以「雙耳功能」(BS)為基準,並依此分級障礙程度,使單耳障礙者無法享有早期療癒或特殊教育等服務,也無法申請相關輔具(如助聽器)。對許多家庭來說,自費購置輔具常造成經濟上極大的負擔。

此外,衛福部對障礙鑑定的品質也欠缺督導機制。新制打破了過去僅憑 1 名醫師便能決定是否核發障礙手冊的鑑定流程,要求各縣市主管機關必須籌組多元評估團隊,其中應包括醫事、特教、社工、心輔、職評等專業人士,依障礙類別、程度、家庭經濟等面向評估障礙者的真實狀況,並需考量是否有照顧服務、家庭生活、社會參與等需求。

依調查報告顯示,民國 102 年至 106 年,全國每年有超過 20 萬人申請身心障礙鑑定,107 年更達到 23.6 萬人,平均每月近 2 萬人的鑑定量。然而,監院實地訪查後發現,不同縣市政府的鑑定標準不一、被鑑定者經驗不佳、 鑑定人員的 ICF 訓練素質參差不齊、部分醫師也不熟鑑定流程,許多 DE 碼評估甚至由未經長期訓練的醫事人員填報。

圖/監察院簡報提供

調查意見 5、6:流程設計讓新制流於形式,嚴重低估障礙者需求

截至 108 年底,臺灣獲認定的身心障礙人數為 118.6 萬人,僅占總人口的 5%,遠低於國際平均(15%),很大程度在於前述身心障礙鑑定流程長久以來存在諸多疑慮。然而,除了鑑定標準嚴苛,後續的福利需求評估亦障礙重重,嚴重影響障礙者的福利資源取得。

依目前的身心障礙福利申請流程,身心障礙者或其照顧者需要在區公所自行勾選需要的服務。然而,許多民眾根本不理解需求表上的項目意含,例如,什麼叫做「生活重建」或「心理重建」?「社區居住」和「自立生活支持服務」又包括什麼?有些人乾脆全部勾選或全都不選。

王幼玲指出:「幾乎所有地方政府都說,區公所人力不足、流動頻繁,專業不夠又兼辦多項業務,難以向民眾清楚說明各項福利資訊。」

身心障礙鑑定申請需求表

圖/監察院簡報提供

自新制上路後,臺灣多數身心障礙者只在第一階段獲得經濟補助等基本支持,每年僅 2 成左右能進入第二階段(下方流程圖中的「第二階段需求評估」),接受專業團隊的福利需求評估。

此外,自 101 年至 107 年,6 年來有勾選需求項目者只占總申請人次的 5%,且項目集中在一般民眾較熟知的全日型住宿式照顧(22.1%)或輔具服務(15.5%),其他如攸關障礙者在社區安身的自立生活支持服務(3%)、社區居住(1.5%)、社區日間作業設施(1.1%)等皆乏人問津。

監院在調查過程中也發現,許多心智障礙者懷孕後亟需性教育與生養教育,但像「婚姻與生育輔導」這類需求只占 0.5%;新聞上不時看到身心障礙父母攜子自殺,但需求表也無法反映出背後的照顧壓力,照顧者支持(3.4%)和家庭托顧(2.4%)的需求占比都極低。

身心障礙鑑定流程圖

圖/監察院簡報提供

王幼玲痛批這是在「以資源分配和行政作業視角」出發、看不見障礙者真實狀況的流程設計下,所得出的「不實在、扭曲的需求評估」,直指衛福部欠缺對策、讓評估流於形式。

調查意見 8:需求評估案量遠超過負荷,欠缺多元觀點

在 ICF 的架構下,臺灣每年需進行家訪的需求評估量達到 2.5 萬至 3.6 萬人,然而各地方社政主管機關現行的評估人力總計僅 210 人,對照每年的身心障礙證明核發人數,平均每人案量負荷從 104 年的 1291 案攀升至 107 年的 1837 案,每人每日至少需服務 7 人。

雪上加霜的是,自 106 年長照 2.0 實施後,評估人力逐漸流向薪資水平較高的長照體系。在身心障礙鑑定評估諮詢會議中,專家學者也多次提及,在人力短缺、每年招標業務與新制後全面換照的壓力下,各縣市社工早已無法負荷需求評估及相關家訪工作。

圖/監察院簡報提供

也因為業務負荷沉重,評估團隊幾乎都以各地政府內部人員為主,鮮少有外部專家參與,導至專業審查委員的組成單一,欠缺多元觀點 。

調查意見 9:身心障礙服務既不足又不均,看得到吃不到

即使有勾選服務需求,真正的服務使用率也偏低,且各縣市落差甚大。例如,107 年有使用居家照顧、生活重建、社區式日間照顧、自立生活支持服務、社區居住、家庭托顧等「個人照顧及支持服務」項目的總人數,僅占所有身心障礙者的 13.57%。

王幼玲指出,衛福部對全臺身心障礙服務佈建欠缺督導、掌握與盤點,徑自推給各地方政府規畫,但各地財政狀況、專業能力與地域條件落差極大,許多地方政府欠缺資源,或僅將服務佈建在都會區,導致整體服務既患寡又患不均。且許多需求者在申請後才發現服務的付費機制、交通接送、補助條件等不符需求,或申請程序繁雜、服務可近性和量能不足等。

圖/監察院簡報提供

總體來看,截至 107 年止,臺灣各項「個人照顧及支持服務」的總體量能僅足夠滿足 935 人,全國 6 項社區支持服總計也僅能滿足 1.3 萬人,涵蓋率僅占 2.56%。 

調查意見 7、10:各項評估疊床架屋、資訊未實質整合,障礙家庭疲於應付

因為資源無法共享、整合與銜接,在評估過程中,身心障礙者、主要照顧者與障礙家庭往往面臨各單位的各式評估,同樣的問題在社政、勞政、教育、輔具、長照、需求訪談中一再出現,讓申請者窮於應付,需求也往往遭片面切割處理。

對此,衛福部成立了「全國身心障礙福利資訊整合平臺」,試圖讓各單位共享資訊。然而據王幼玲指出,平臺僅止形式上的資料授權,其中的表單與作業並未實質統整,使得同樣的問題一再出現,重複評量與提問依然讓障礙家庭困擾疲憊。且各地方政府皆反應,平臺系統很難用、常當機,也沒有檢核和辨識錯誤的機制,相關單位往往花費大量時間精力在應對。

圖/監察院簡報提供

楊芳婉最後表示,新制施行牽涉身心障礙資格認定和障礙等級,影響國家社政的補助內容和範圍。但衛福部自 96 年修法至今已過十餘年,依然未落實修法精神,讓新制徒留形式,望其限期改善。


延伸閱讀:
1. 如果霍金生在臺灣,也能追求自我實現嗎?身心障礙者的去機構化與自立生活/《障礙研究與社會政策》
2. 108 年社福政策白皮書:兒少參與做半套、婦女就業長年無改善、忽略長照與身障者需求
3. 「心理社會障礙」的友善轉向:從愛心援助、醫療介入到爭取平等的權利
4. Right Plus「只有障礙的環境,沒有障礙的人」系列文章

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