監院 280 頁報告糾正衛福部，列舉臺灣身心障礙支持網 10 大失職

監察委員王幼玲、楊芳婉耗時一年半，於去年（民 108）5 月完成臺灣身心障礙鑑定作業、需求評估、服務佈建與資訊整合之調查，於今（23）日發表長達 280 頁的報告，列舉 10 大調查意見糾正衛福部，並嚴正指出臺灣自民國 96 年修訂身心障礙者權益保障法（以下稱「身權法」）後，採行國際 ICF 標準的身心障礙福利新制明顯流於行式，至今為止只能用 4 個字概括：「只做半套！」

96 年修法接軌國際，從醫療與慈善模式轉向「社會模式」

民國 96 年身權法修法後，自 101 年 7 月 11 日起改採行世界衛生組織（WHO）頒布的「國際健康功能與身心障礙分類系統」（下稱 ICF），正式施行新制。修法的 2 大重點，其一是修正身心障礙鑑定基準（第 5 條），其二是改變福利需求評估方式（第 7 條）。

前者將身心障礙類別從過往定義不名的 16 類改為 8 大類，並以「身體功能與結構」（BS 碼）和「活動參與及環境面向」（DE 碼）2 大層面的編碼，取代臺灣過去 20 年來自行摸索的鑑定工具。

DE 碼的加入，意味著身心障礙的討論高度認同「外在環境」對障礙程度的影響，以及障礙者參與社會活動的需求，將身心障礙的討論從慈善（依賴救助）與醫療（身體損傷）模式，轉向至社會模式（外在環境讓人無法平等參與社會）。（參考：沒有障礙的人，只有取決於人的障礙環境）

ICF 架構下的身心障礙鑑定工具：BS 碼與 DE 碼

調查意見 1~4：障礙認定背離修法初衷，影響障礙者福利

然而，王幼玲指出，新制上路 7 年多，DE 碼的社會環境評估卻鮮少被納入考量，衛福部對身心障礙的資格認定與等級判別，依然只採用「身體損傷」的醫療鑑定結果，且只重視沿用自舊制的障礙等級認定（非 ICF 標準），大幅影響障礙者的補助與服務申請資格，也背離 96 年大動作修法的初衷。

監院報告舉「單耳障礙」為例，指出單耳障礙者會出現耳鳴、失眠、憂鬱、暈眩、頭痛、頭暈、失衡等症狀，並在生活中面臨就學／就業等各種障礙。然而，目前針對「聽覺功能」的障礙認定，是以「雙耳功能」（BS）為基準，並依此分級障礙程度，使單耳障礙者無法享有早期療癒或特殊教育等服務，也無法申請相關輔具（如助聽器）。對許多家庭來說，自費購置輔具常造成經濟上極大的負擔。

此外，衛福部對障礙鑑定的品質也欠缺督導機制。新制打破了過去僅憑 1 名醫師便能決定是否核發障礙手冊的鑑定流程，要求各縣市主管機關必須籌組多元評估團隊，其中應包括醫事、特教、社工、心輔、職評等專業人士，依障礙類別、程度、家庭經濟等面向評估障礙者的真實狀況，並需考量是否有照顧服務、家庭生活、社會參與等需求。

依調查報告顯示，民國 102 年至 106 年，全國每年有超過 20 萬人申請身心障礙鑑定，107 年更達到 23.6 萬人，平均每月近 2 萬人的鑑定量。然而，監院實地訪查後發現，不同縣市政府的鑑定標準不一、被鑑定者經驗不佳、 鑑定人員的 ICF 訓練素質參差不齊、部分醫師也不熟鑑定流程，許多 DE 碼評估甚至由未經長期訓練的醫事人員填報。

調查意見 5、6：流程設計讓新制流於形式，嚴重低估障礙者需求

截至 108 年底，臺灣獲認定的身心障礙人數為 118.6 萬人，僅占總人口的 5%，遠低於國際平均（15%），很大程度在於前述身心障礙鑑定流程長久以來存在諸多疑慮。然而，除了鑑定標準嚴苛，後續的福利需求評估亦障礙重重，嚴重影響障礙者的福利資源取得。

依目前的身心障礙福利申請流程，身心障礙者或其照顧者需要在區公所自行勾選需要的服務。然而，許多民眾根本不理解需求表上的項目意含，例如，什麼叫做「生活重建」或「心理重建」？「社區居住」和「自立生活支持服務」又包括什麼？有些人乾脆全部勾選或全都不選。

王幼玲指出：「幾乎所有地方政府都說，區公所人力不足、流動頻繁，專業不夠又兼辦多項業務，難以向民眾清楚說明各項福利資訊。」

自新制上路後，臺灣多數身心障礙者只在第一階段獲得經濟補助等基本支持，每年僅 2 成左右能進入第二階段（下方流程圖中的「第二階段需求評估」），接受專業團隊的福利需求評估。

此外，自 101 年至 107 年，6 年來有勾選需求項目者只占總申請人次的 5%，且項目集中在一般民眾較熟知的全日型住宿式照顧（22.1%）或輔具服務（15.5%），其他如攸關障礙者在社區安身的自立生活支持服務（3%）、社區居住（1.5%）、社區日間作業設施（1.1%）等皆乏人問津。

監院在調查過程中也發現，許多心智障礙者懷孕後亟需性教育與生養教育，但像「婚姻與生育輔導」這類需求只占 0.5%；新聞上不時看到身心障礙父母攜子自殺，但需求表也無法反映出背後的照顧壓力，照顧者支持（3.4%）和家庭托顧（2.4%）的需求占比都極低。

王幼玲痛批這是在「以資源分配和行政作業視角」出發、看不見障礙者真實狀況的流程設計下，所得出的「不實在、扭曲的需求評估」，直指衛福部欠缺對策、讓評估流於形式。

調查意見 8：需求評估案量遠超過負荷，欠缺多元觀點

在 ICF 的架構下，臺灣每年需進行家訪的需求評估量達到 2.5 萬至 3.6 萬人，然而各地方社政主管機關現行的評估人力總計僅 210 人，對照每年的身心障礙證明核發人數，平均每人案量負荷從 104 年的 1291 案攀升至 107 年的 1837 案，每人每日至少需服務 7 人。

雪上加霜的是，自 106 年長照 2.0 實施後，評估人力逐漸流向薪資水平較高的長照體系。在身心障礙鑑定評估諮詢會議中，專家學者也多次提及，在人力短缺、每年招標業務與新制後全面換照的壓力下，各縣市社工早已無法負荷需求評估及相關家訪工作。

也因為業務負荷沉重，評估團隊幾乎都以各地政府內部人員為主，鮮少有外部專家參與，導至專業審查委員的組成單一，欠缺多元觀點 。

調查意見 9：身心障礙服務既不足又不均，看得到吃不到

即使有勾選服務需求，真正的服務使用率也偏低，且各縣市落差甚大。例如，107 年有使用居家照顧、生活重建、社區式日間照顧、自立生活支持服務、社區居住、家庭托顧等「個人照顧及支持服務」項目的總人數，僅占所有身心障礙者的 13.57%。

王幼玲指出，衛福部對全臺身心障礙服務佈建欠缺督導、掌握與盤點，徑自推給各地方政府規畫，但各地財政狀況、專業能力與地域條件落差極大，許多地方政府欠缺資源，或僅將服務佈建在都會區，導致整體服務既患寡又患不均。且許多需求者在申請後才發現服務的付費機制、交通接送、補助條件等不符需求，或申請程序繁雜、服務可近性和量能不足等。

總體來看，截至 107 年止，臺灣各項「個人照顧及支持服務」的總體量能僅足夠滿足 935 人，全國 6 項社區支持服總計也僅能滿足 1.3 萬人，涵蓋率僅占 2.56%。 

調查意見 7、10：各項評估疊床架屋、資訊未實質整合，障礙家庭疲於應付

因為資源無法共享、整合與銜接，在評估過程中，身心障礙者、主要照顧者與障礙家庭往往面臨各單位的各式評估，同樣的問題在社政、勞政、教育、輔具、長照、需求訪談中一再出現，讓申請者窮於應付，需求也往往遭片面切割處理。

對此，衛福部成立了「全國身心障礙福利資訊整合平臺」，試圖讓各單位共享資訊。然而據王幼玲指出，平臺僅止形式上的資料授權，其中的表單與作業並未實質統整，使得同樣的問題一再出現，重複評量與提問依然讓障礙家庭困擾疲憊。且各地方政府皆反應，平臺系統很難用、常當機，也沒有檢核和辨識錯誤的機制，相關單位往往花費大量時間精力在應對。

楊芳婉最後表示，新制施行牽涉身心障礙資格認定和障礙等級，影響國家社政的補助內容和範圍。但衛福部自 96 年修法至今已過十餘年，依然未落實修法精神，讓新制徒留形式，望其限期改善。

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