亂入公約課後隨筆 03：臺灣明明不是聯合國會員，為什麼要一直引進國際公約？
編按：人權公約施行監督聯盟（以下簡稱「人約盟」）今年 6 月開始進行連續 8 堂免費的身心障礙者權利公約（CRPD）種子教師培訓課，暑假期間幾乎每週六下午 2-5 點都會展開一次充實飽滿的權利教育洗禮。本文為上課學員受人約盟之邀所進行之課後心得系列，此系列預計每篇將介紹 1-2 個課堂收獲，收錄於本站人約盟「權權之心」專欄中。
本月初，因應香港反送中抗爭，香港社會運動者黃之鋒多次懇切呼籲我國協助庇護港人，並且推進《難民法》的通過，以作為日後港人在臺的參照依據，臺灣因此掀起了關於《難民法》的討論。
本週一，全球矚目的聯合國氣候行動高峰會於臺灣時間 9 月 23 日晚上 10 點盛大開幕，在幾個青年代表的開幕致詞中，16 歲的瑞典女孩、患有肯納症（自閉症）與亞斯伯格症的氣候行動家 Greta Thunberg 嚴厲的發言卻震撼全場。（參考：16 歲氣候行動者 GRETA 聯合國厲斥：如果你們選擇搞砸我們的未來，我們永遠不會原諒你們！）
Greta 從 9 歲開始研究氣候變遷，去年 8 月開始拒絕上課，每天一個人帶著抗議手牌在斯德哥爾摩議會外靜坐，接著在去年的聯合國大會（COP24）裡質問全場專家學者。她的執著開始引發世界各地年輕人加入，直至數日前終於捲動全球 400 萬青年學子上街遊行，抗議諸國在氣候變遷裡的不作為。
Greta 在發言後，立刻在議場外和其餘 15 名來自世界各地的少年少女，依據聯合國《兒童權利公約》（CRC）共同向聯合國「兒童權利委員」會提出請願，控訴世界「前 5 大碳排放國」侵犯全世界兒童的人權。
不被允許進入聯合國的臺灣，也許很多人對國際公約感到很陌生──為什麼 Greta 可以透過 CRC 投訴 5 大國？臺灣不是《難民地位公約》的締約國，為什麼要討論《難民法》？我們既然無法像其他聯合國成員國家一般，成為國際公約的締約國，為什麼要把公約引入，將國際公約「國內法化」呢？我們自己不是已經有憲法和法律了嗎？
在臺灣好好生活的使用說明書，你看過了嗎？
8 月時我在人權公約施行監督聯盟（以下簡稱「人約盟」）的「身心障礙者權利公約（CRPD）種子教師培訓課」裡得到解答。那堂課的老師、人約盟召集人黃嵩立解釋了國際公約存在的意義。
就像我們買電器用品都會附上使用說明，想要在一個國家好好生活，其實也有使用說明，這個使用說明書就是──跟 3C 產品的說明書一樣──每個人都知道但很少人真的會去看的「中華民國憲法」。
說真的，你有認真讀過憲法嗎？（沒有）且先不論「中華民國」4 個字背後複雜的爭議，但憲法在第一章的國土國號之外，從第 2 章起就開宗明義保障了我們身而為人的權利義務。理論上，每個民主國家都有憲法（好啦我知道中華人民共和國也有憲法，但民主國家的憲法用意在規範國家權力，中國憲法卻很明顯是用來彰顯國家權力，無法相比）（否則習近平為什麼這麼輕易就能修憲取消任期限制變成萬年主席呢）。作為最高指導原則，憲法要求我們的立法院有義務要訂定相應的法律，包括教育、醫療、社會福利政策等，來做到憲法明定的國家發展方向與權利保障。
這也是黃嵩立老師的提醒：臺灣在引進各個人權公約之前，並不是「一片荒蕪」，我們也不是因為有公約才值得被保障（而是因為我們身而為人，本該擁有人權）。雖然有些權利確實在憲法訂定時意識還不足，例如臺灣的憲法並沒有保障居住權（大驚）（捍衛居住正義路迢迢），又例如原住民、移民等少數族群的權利保障也極少，有些需要用憲法增修條文來補上，有些則因此需要援引國際公約。
目前聯合國通過的 9 大核心人權公約裡，臺灣其實已經引進了 5 部，除了較為人所知的兩公約（1. 公民與政治權利公約、2. 經濟社會文化權利公約），還包括 3. 保障婦女的「消除對婦女一切形式歧視公約」、4. 保障兒童權利，也就是 Greta 引用的「兒童權利公約」，和 5.「身心障礙者權利公約」。雖然我們因國際政治身分而無法成為正式的公約締約國，但「立法院」還是以頒布「施行法」的模式將每個公約國內法化──立法院是人民的代表，也就是說，施行公約是人民對政府提出的要求！要求政府遵守國家保障人民的義務。
明明不是正式成員，卻費心把公約引進，承認其效力並且在國內施行，不是為了討好聯合國（因為即使如此也進不了聯合國）（無誤），也不是為了引進新的項目，而是為了 1. 參考國際做法，和 2. 釐清憲法的涵意。
貨比三家少走冤枉路，公約的存在不是為了疊加更多法律
買東西會想要貨比三家，吃美食也想要比較評分，交男女朋友更想跟別人比（不是吧），法律當然也需要。奇妙的是，我們買東西很少會「愛用國貨」，很難想像一個沒有國外品牌的消費市場（看看你的蘋果手機或晚上追的韓劇），但到了法律上，一般人就不太能體會參照他國的重要性。
課堂上舉了一個最直接的例子，也就是美國的同婚法案與臺灣的憲法 748 號解釋，到後來的同婚「專」法，參考的都是──你可能想不到──南非的憲法法院判決。南非在這方面是很先進、值得學習的對象，而人類還沒有能力在這複雜的時代獨自解決所有問題，必須靠群體（地球村其他同學的）智慧借鑑他方，方能少走許多冤枉路、減少爭權過程中的種種傷害。
引進公約的第 2 個好處是，幫助政府釐清很多權利內容、避免大家望文生義、各自解讀。例如，憲法和法律中當然有不歧視的概念，但對於何謂「歧視」卻竟然沒有清楚定義。而前述幾個核心的國際人權公約因為各自都有專門的委員會（Committee，亦即條約的監督機構 treaty bodies），會針對公約內容發表落落長的「一般性意見」來解釋公約內容與承擔義務，非常有助於了解各項權利確實的涵意。
另一個重點是，即使有法的存在，也無法確實保障到所有人。例如許多國家憲法都規定「每個人」皆享有同等權益，但事實是男性常比女性享有更高的薪水、更多的機會、更少的家務，於是人們發展出「消除對婦女一切形式歧視公約」，來要求各國政府屢行「促進性別平等」的義務。或者，憲法保障每個人都享有公平的政治與經濟權，但現實中，身心障礙者往往喪失大部分公民參與的機會，於是立法院通過「身心障礙者權利公約」，來要求政府說清楚講明白，究竟要如何保護身心障礙者的權利。
也就是說，引進公約不見得是如同許多人所說，是在「疊加法律增加額外工作」或「填補國家沒有的法律」，而是在釐清「原本就該保障的」權利內涵。
有些人會問（對就是我在問），那國際公約跟國內法的效力誰比較高？老師說原則上沒有誰比較高，BUT，當兩者有衝突時難道我們可以修改國際公約嗎？！當然是非常困難（註），只能修正國內法。從這個角度來看，國際公約的施行法其實站在相對高的道德高度。
簽名是要負責的！人民的監督才能讓公約精神落實
回頭來看 16 歲瑞典女孩 Greta 引用的《兒童權利公約》（CRC），她聯合其餘 15 名不同國籍學生向聯合國的 CRC 委員會投訴的是全球「公約締約國」裡的世界前 5 大碳排放國，包括德國、法國、巴西、阿根廷和土耳其。然而，要說全世界累積碳排放量最高的國家其實是美國，而近年來碳排放量最高的國家則是中國，這 2 個在對抗氣候變遷上都可說是「萬惡的壞學生」，卻因為沒有同時簽署「允許人民向聯合國依公約申訴」的公約議定書而逃過一截。
這個故事告訴我們，不管政府簽了什麼，都不是簽完之後就沒事了。國際公約的義務承擔對象是各國政府，政府也許迫於國內外壓力而簽約，但簽名是要負責的！簽了約究竟有沒有落實公約責任，還需要民間（與團體，如人約盟）共同監督，才可能防止各種徒具形式的「擦邊球」手段。
人約盟補註：一般正式的締約國，其實有機會討論修改國際公約。國際法的發展近似各國法律人的辯論過程，如果很多締約國對公約內容與實際適用都有不同想法（例如時代改變使條文不合時宜），其實還是可以爭取、影響國際人權法院或條約機構對公約的解釋（interpretation）。若締約國之間已具有高度共識，甚至可以重啟公約協商（雖然很少發生），或是透過簽訂新的任擇議定書來達到修改公約的效果（這一點在歐洲人權公約中很常見）。但以上這些對國際地位極具爭議的臺灣來說，困難度還是非常高。
延伸閱讀：
1. 亂入公約課後隨筆 01：小區裡看不到的權利，放大到世界裡也看不到！
2. 亂入公約課後隨筆 02：香港街頭遺失的公民權，那些身而為人值得享有的生活空間
3. 【人權星期三】將孩子視為對話主體，讓學生參與公共事務！／認識兒童權利公約
