【人權星期三】我們為什麼需要憲法改革?推動憲改的 3 大條件是什麼?

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活動主題:憲法時刻再起?
地點:左轉有書X慕哲咖啡(臺北市鎮江街 3-1 號)
時間:2020/08/26(三)19:00-21:30
主持人:黃嵩立|人權公約施行監督聯盟 召集人
與談者:
林佳和|政治大學法律系 副教授
徐偉群|公民憲政推動聯盟 主席團成員
孫友聯|台灣勞工陣線 祕書長
Yapasuyongu Akuyana|台灣原住民族政策協會 理事長
主辦單位:人權公約施行監督聯盟、公民憲政推動聯盟
合作報導:Right Plus 多多益善
線上直播

總統蔡英文今年 5 月的就職演說提到,將在立法院成立修憲委員會,討論憲政改革議題,「讓憲政制度與時俱進,契合臺灣社會的價值」;立法院院長游錫堃日前也表示,修憲委員會的成立時間,將在今年 9 月中旬開始的立院新會期中,透過朝野協商討論。

在這可能到來的「憲法時刻」,人權公約施行監督聯盟(人約盟)與公民憲政推動聯盟(憲動盟),在 8 月 26 日舉辦「人權星期三:憲法時刻再起?」座談會,邀請學者專家討論目前憲法的問題、民間團體推動憲改的經驗,以及原住民族、勞工權利如何入憲等議題。

為什麼必須修憲?

政治大學法律系副教授林佳和表示,我國憲法秩序的根本問題,是「法律上的國家」與「事實上的國家」不一樣。依照《蒙特維多國家權利義務公約》定義的國家要件:「土地、人民、有效統治、跟其他國家交往的能力」,臺灣全都具備。雖然臺灣不被國際承認,但「國際承認」並不是公約要件。

他認為,國際上即使不承認,但都覺得臺灣是國家,可是臺灣又覺得自己不是國家;臺灣具有實質國家性,卻沒有正式的法律名稱;憲法增修條文的內容符合臺灣現實,但本文卻又不符合;「憲法本文的中國」與「增修條文的臺灣」之間,有著錯亂與矛盾。

憲動盟主席團成員徐偉群,在回顧推動憲改的經驗時表示,318 運動的訴求之一,包含「召開公民憲政會議、由下而上全面憲改」。憲動盟在 318 運動結束後承接這項訴求,提出憲改方案。

政治大學法律系副教授林佳和。攝影/何宇軒

他說, 2015 年曾有包含憲動盟版本的幾個修憲提案,在立法院進行政黨協商,但當時占立院多數的國民黨想要綁不在籍投票,最後未能通過。憲動盟後來把訴求改寫成《公民參與憲法改革程序法草案》,希望透過這部程序法啟動憲改程序,但最後也未能在立院通過。

憲法對原住民權益界定不明、欠缺多元代表性

中華民國憲法的問題不只如此,例如當初制訂時,也沒有原住民族參與;台灣原住民族政策協會理事長 Yapasuyongu Akuyana 表示,憲法必須經過全民同意,不管是制憲還是修憲、不論是中華民國憲法或臺灣共和國憲法,應該都要有多元社會代表性;原住民族的共同意志,必須要納入憲法。

Yapasuyongu Akuyana 說,目前涉及原住民族的相關權利,僅在憲法增修條文第 10 條第 11、12 項提及。《原住民族基本法》也是基於這項憲法保障的權利所制訂,但內容就有很大的疑問:例如裡面提到的「原住民族基本權利」、「原住民族生存發展」、「共存共榮之族群關係」到底是什麼?它還是無法解決當代原住民族面臨的困境。

台灣原住民族政策協會理事長 Yapasuyongu Akuyana。攝影/何宇軒

他也指出,目前媒體上看到原住民族的處境,從 1980 年代到現在,狀況還是沒變;2020 年的今天,依然發生金鐘獎頒獎時冒犯原住民族的事件,汙名化始終存在。

Yapasuyongu Akuyana 回顧,在 1999 年,當時競選總統的陳水扁,跟原住民族簽訂了《原住民族和台灣政府新的夥伴關係》。他說,原住民族要的其實是這個,但事實上有可能做到嗎?像「自然主權」跟國家之間的關係是什麼?臺灣社會可以接受「國中有國」的關係嗎?

另外關於土地(傳統領域)諮詢同意權,在蔡英文上任之後,又再吵一次。關於土地管理、自然資源使用,由誰管理、權利的狀態會是什麼?外界的疑惑是,若土地都要回歸到原住民族,臺灣就會有超過 2/3 的土地必須歸還,「那漢人要去跳海嗎?」

圖/總統府 @ flickr, CC BY 2.0

這些常見的問題,有些既得利益者或原住民的政治人物,會說這是原民自己的問題,外人不要插手,但這說法無法取得共識,因為每個人都會被影響。他把這些問題拋出來,是希望除了在原住民族內部討論,也能滾動大家一起討論、找出答案。

憲法對勞工權益保障不足

另一方面,台灣勞工陣線祕書長孫友聯則談到勞工權利入憲的議題。他認為,現行中華民國憲法對勞工基本權的想像並不足夠,例如目前的基本工資審議委員會,將決定基本工資如何調漲,但也曾有多年不調漲的情形。民眾可以按照哪一條中華民國憲法,要求國家訂定法律來規範基本工資?若一直不調漲,民眾又可以按照哪一條來要求調漲?

孫友聯說,雖然憲法第 15 條規定「人民之生存權、工作權及財產權,應予保障」,卻很少用來作為主張基本工資的理由,是到後來馬英九政府簽署了《公民與政治權利國際公約》和《經濟社會文化權利國際公約》(合稱「兩公約」),並在兩公約施行法實施後,其中在《經濟社會文化權利國際公約》第 7 條規定,工資必須能維持勞工本人及家屬合理的生活水平,才讓勞工找到利基點,用來計算最低工資的地板,作為確實保障勞工的依據。

台灣勞工陣線祕書長孫友聯。攝影/何宇軒

推動憲改的 3 大條件:憲法意識、憲政時刻、修憲路徑

那憲改究竟如何推動?徐偉群表示,要追求一部新憲法,必須有 3 個條件。第一是「憲法意識」:社會要有夠多的人,意識到憲法與他有關係,並且要有夠多的人具備必須修憲的「新憲意識」,理解國家需要一部新憲法。如果沒有夠多的人有憲法意識,後續就不可能成型。

但在長期威權統治下,過去年代的人從小教育都不談憲法,憲法意識的累積相當薄弱。再加上目前的中華民國憲法,大多數臺灣人並沒有參與制訂、也沒有連結。徐偉群認為,民眾與憲法產生連結的方法,要從關心政治做起。如果關心政治,就會知道若要改變政治環境,必然涉及國家運作,而這就跟憲法息息相關。

徐偉群說,推動憲改的第 2 個要件是「憲政時刻」,它可以刻意創造出來,例如透過民間倡議推動,也可以藉由機運產生,例如爆發政治問題時。

最具代表性的例子就是 318 運動,在當時的社會情境下,大家會開始討論憲法,過程中累積越多的憲法意識與新憲意識,對於憲政時刻的出現時機也越有幫助。

公民憲政推動聯盟主席團成員徐偉群。攝影/何宇軒

第 3 個要件是必須確認修憲的路徑,徐偉群表示,「新憲法不會從天上掉下來」,如果想要產出新憲法,必須談「如何」產出,包括制憲會議如何產生、誰來召集、根據什麼程序召集、如何獲得正當性等。

這些問題必須去談,卻長期被忽略。如果不討論程序,那所有的行動只會到憲政時刻就結束、不會有後續了。

面對未來,保留適當的解釋空間

人約盟執行長黃怡碧在會後座談時提到,今天就算寫了相對周延的憲法, 10 年後還是得透過大法官不斷解釋,才有辦法讓憲法與時俱進。

人權星期三活動現場。攝影/何宇軒

所以她會建議比較概括式的條款,把人權公約有提到、如今憲法沒有的權利都納進去後,透過解釋,讓憲法的精神能發揮在各層面,也讓法律可以真正落實憲法的精神,而不用把所有東西都寫在憲法本文裡。

對此,林佳和回應,歐洲有個笑話說,「大法官受憲法拘束,至於憲法說什麼,由大法官說了算」,結論就是大法官不受任何拘束。

他認為,憲法一定需要解釋,沒有一種憲法能關照到未來的發展。但若憲法過度抽象,貧乏到提不出任何指向,需要過度仰賴大法官,風險也會太大、會變成「司法獨裁」。當然,若訂得鉅細靡遺,也會沒有解釋空間,必須在兩者間達到平衡。


延伸閱讀:
1. 觀點/丟掉「大中國」舊憲法,臺灣人除了挑戰超高修憲門檻還能怎麼做?
2. 臺灣明明不是聯合國會員,為什麼要一直引進國際公約?


本活動報導由人約盟支持並審訂公約內涵,Right Plus 獨立撰稿完成。

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何宇軒

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