余孟勳專欄／財團法人法實施了，怎麼辦？
「財團法人法實施了，怎麼辦？」這是從 2019 年 2 月 1 日之後，公益組織之間最常聽到的話題。迷惘、擔憂、焦慮甚至憤怒，各式各樣的情緒瀰漫在董事會、執行長及第一線的財會人員之間。
對董事會而言，突然高張而明確的法律責任、如何推動內部控制機制的組織變革，不免動搖單純「做好事」的初心；對執行長階級而言，董事會開始積極介入運作，「誰來掌舵」成為新的權力競合；而財會人員面對紛亂不已的資訊格式和揭露要求，只能目瞪口呆的束手無策。
非營利治理：摸著石頭過河好多年
「治理」（governance）探討的是「權力如何被行使、達成什麼結果」，對非營利組織來說，大致上就是董事會如何組成、行使職權，以及關照所有利害相關人。
在臺灣，長期以來的爭議之一是「萬年董事會」，也就是董事會總是同一群人，決策和利益始終都在小圈圈裡。從這點來看，不妨試著從「董事實際任期多久」觀察臺灣非營利組織權力運作的狀況。此處試以司法院的「法人及夫妻財產登記公告」查詢知名基金會的董事名單，並加以比對整理。（註 1）
依據公告系統的資料，慈濟慈善事業基金會董監事的組成大致可分為 3 個時期（如下圖）：
- 2010 年以前：至少有 15 年的時間都是同一群董事，而且絶大多數是出家師父（姓氏為「釋」）。
- 2010 ~ 2017：董事會擴大，從 7 人變為 11 人，出家師父比重大幅降低（僅剩 2 位）。
- 2017 之後：董事會再次擴大，變為 15 人；新設 2 位監察人；董監事更換超過 10 人，並引進社會賢達。
這 3 個時期的演變，正好是臺灣本土組織治理轉型的縮影。早期，慈濟基金會的宗教色彩濃厚，因為是由宗教召喚及驅動的慈善行為，權力核心與宗教事務核心高度重疊；中期，基金會的規模已不可同日而語，登記財產總額從 19 億增加到 270 億，這將近 15 倍的成長對運作能力是極大考驗，理所當然的宗教核心與慈善核心逐漸分離。
而較晚近則是接續 2015 年公眾質疑和抨擊的巨大風暴，為了更取信於大眾而設立監事會，並引進外部的知名社會賢達（如臺大社會系馮燕教授、政大會計系鄭丁旺教授等），此時基金會規模已超過 800 億。
總結這樣的演變過程，慈濟的轉型分別來自內部成長和外部課責的壓力。與此同時，臺灣非營利組織發展的環境卻沒有太大變化。以法規來說，2006 年施行的「公益勸募條例」只針對募款行為，在財團法人法通過之前，董事會的運作長年來只有民法可依循，從未被要求治理責任及財務透明；以自律機制來說，雖然與公益勸募條例約略同時出現，但慈濟從未加入自律聯盟。
也就是說，過去 20 年來臺灣公益部門快速成長，一方面法規未能回應或指引，另一方面部門的自律缺乏強制力，公益組織便只能自行想像、摸著石頭過河。但對鎮日埋首於社會議題的公益組織來說 ，關於策略或治理架構的討論因為不急迫，一般來說難以進入日常議程裡。直到壓力累積到不可忽視，才被迫被動因應。
同樣具有宗教色彩的臺灣世界展望會，其權力核心的運作型態就與慈濟明顯不同：董事會平均任期不超過 8 年，而且 2001 年就設有監事會。2 者身處相同的法制環境、未曾加入公益自律機制，為何造成如此差異？原因很可能是世界展望會有來自國際的知識支持或規約限制。
回首當時的慈濟爭議，固然本土公益組織有一定的責任（沒有及早意識到變革的需要、意識到卻選擇不處理，或處理速度或幅度不夠等），但從更大的社會脈絡觀之，這樣的衝突似乎是必然且無奈的。檢討個案的同時，不能不直視背後的結構因素：想成為好的公益組織，是組織個別的責任而已嗎？做為最低標準，政府所主導的法制環境又應該如何被檢討呢？
通過法案以回應現代公益治理的想像
「什麼才是好的非營利組織？」這答案並非永遠不變，而是會隨著社會變遷而有所不同。因此，無論是做為最低標準的他律義務，或高標準的自律期待，都應該先試著回答這個問題。
若將目前美國、英國、歐洲等地的最佳實務（best practices）加以整理，可呈現各地對於公益組織理想型態的想像。其中普遍共同的想像，與此次財團法人法的進展、授權各主管機關管理，或未明訂而交由自律等面向，比對如下（註 2）：
| 主要面向 | 最佳實務 | 財團法人法的進展 | 授權各主管機關要求 | 組織自律的新挑戰 |
|---|---|---|---|---|
| 法律遵循與資訊揭露 | 利益衝突原則及處理機制 | 財團法人法僅規範原則及定義 | 自訂利益衝突迴避或處理機制 | |
| 運作資訊公開 | 明定資訊公開義務 | 決定需公開何種資訊、何時公開、如何公開的最低標準 | 可以再多公開那些資訊、更頻繁，或更容易取得或理解？ | |
| 考慮揭露如何衡量成果 | 未要求年度工作報告細節；要求捐補助單一對象不能超過 10%，以維護公益性 | 主管機關可專案核准超過 10% 的捐補助案 | 具體衡量成果，從產出（output）如何指向成果（outcome）或甚至影響力（impact）；捐補助的合理評估流程 | |
| 書面道德準則 | 要求一定規模以上應訂誠信經營規範 | 分別訂定誠信經營規範指導原則 | 部門（sector）誠信經營規範 | |
| 有效治理 | 董事會職責明確，及評估機制 | 明訂職務內容及法律責任 | 建立董事會的培力及自我評估方法 | |
| 董事會具規模及多元性 | 明訂董事會組成及連任方式等 | 多元性可進一步考量性別、族群 | ||
| 董事會原則上不支薪，否則應予揭露 | 確定董事不支薪原則，專任董事長除外 | 部份主管機關之財報編製準則的其他揭露事項，要求揭露董事會的薪酬狀況 | 資訊揭露應涵括所有給付，包含固定或非固定薪資、實物補貼等。 | |
| 財務監督 | 正確具時效的財務記錄及控制，並經查核 | 一定規模以上應建立會計、內部控制及內部稽核制度；一定規模以上應經會計師查核簽證 | 分別訂立門檻，以及「會計制度及財務報告編製準則」等子法 | 有意義的控制制度及財務報導（financial reporting） |
| 清楚的差旅費規定 | 未要求，主要規範於稅法（所得稅法、查核準則等） | 差旅費資訊揭露 | ||
| 足夠的行政後勤預算 | 未要求。稅法要求的是年度公益支出比例下限；公益勸募條例則是規定勸募相關支出的上限 | 預算編製是否合理、董事會是否理解行政後勤費用的必要 | ||
| 負責任的勸募 | 勸募文件或口語正確且真實 | 未規範，主要載於公益勸募條例 | 主要為法律遵循 | |
| 訓練及監督募款人員符合法律要求，並避免使用有爭議的募款方式 | 設立登記後，才可以用財團法人名義公開勸募 | 合理的勸募倫理為何？新型態勸募為何？ | ||
| 維護隱私，但仍需符合法規 | 要求公開捐補助名單 | 如不欲公開捐補助名單，須經主管機關核准 | 調和法規與隱私之間的衝突 |
很顯然的，財團法人法踏出法制環境裡重要的一步，全面性的回應了這些現代治理想像：包括避免利益衝突、強制資訊公開、加強董事會法律責任、建立會計及內控內稽制度等。
這代表的不只是由《民法》逐漸過渡到正視公益部門存在而已，更代表的是對於「什麼是好的公益組織」觀點的改變：從單純信任的善意，走向制度化的明確要求。這不是說政府或大眾不再信任公益組織，而是在複雜的社會及科技變遷等因素下，過去的信任已不足以支撐現在的關係。就結構因素來說，財團法人法一次性的提高了最低標準，從立意來說是極好的、劃時代的，但與變革相伴而來的就是衝突，以及究竟是否「促進公益」的質疑。
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- 董監事實際任期過長，便有是否符合公共利益的疑慮。不過公益組織的型態多元，直接服務或捐助型的基金會的公共利益如何維護不能一概而論；另，任期過短則不利於組織穩定，將升高運作成本。此外，財團法人董事採指派制，也就是由上屆董事指派下屆董事，因此即便換人，實際上仍有可能受到控制。
- 本文引用的國際非營利治理實務原則來自美國的全國自律機構 The Independence Sector、英國的主管機關 Charity Commission 及歐洲的大型基金會聯盟 The European Foundation Center 等。
