【SDG11】2. 城市韌性：有準備的城市，讓洪水流過而不覆滅
永續城市的另一個條件，是其應對環境的韌性（resilience）。
無論我們喜不喜歡，氣候變遷的衝擊都無可避免。不同的城市會面對不同的天災，諸如氣旋、乾旱、地震、水患、土石流、火山爆發……逐一考驗著城市的運轉。2001 年臺北的納莉風災、2008 年的四川大地震、2010 年高雄的凡那比颱風、海地的震災，到 2011 年曼谷的洪水、2012 年紐約的桑迪颶風、北京的豪大雨……顯見環境的動態變動不可能止息。災難中的城市，除了人命的殞落，經濟損失也難以計數，桑迪颶風中大規模斷電、損失超過 500 億美元的紐約即為一例。
臺北大學都市計畫研究所副教授廖桂賢在其過往的幾篇文章中清楚說明，人類長期以來仰賴各種「控制工程」，例如用不斷加高的防洪堤來阻擋洪水，或截斷河川、分流洪水等，試圖分散並排除水流。人類假設環境最終必會回到一個靜態而穩定的初始狀態，或者說，期望復歸平靜的渴望讓我們在災難橫掃過後不斷重建，以相同的方法來強碰各種未來的災難，然這其實只是在重蹈覆轍。
「以韌性為目標的環境管理，不在於讓系統維持在某一個固定狀態之下，而在於系統本身是否能在環境變動中存續。」在這個概念下，良好的城市設計必須要有能力「讓洪水流過而不覆滅」、「讓變動發生而不傾頹」，而非盡其所能的阻擋、抵抗動態環境。因為環境的起伏變動本屬自然與必然，唯有發生在沒有準備的城市，催折了生命與資產，才會被人類定義成「災」。
換言之，城市承受環境變化的能力必要能使其在變動過後迅速「重組」（reorganization），恢復生活秩序，而這並非意謂著必須「回到原本的狀態」，因為環境永遠都在變動，根本沒有所謂「原本的狀態」。
前瞻基礎建設，何來前瞻？
想要從基礎建設的角度來談如何邁向 SDGs 所秉持的永續城市，國家與政府的角色尤其重要。如同 70 年代崇尚自由主義的歐美國家大力主張貧弱國內應降低政府干預、以外援的手段命其以基礎建設和自由市場帶動經濟成長，鼓吹工業革命時的奇蹟式突破，卻忘了自己過去若沒有行之有年的關稅保護與政策補貼，創新與技術的種子未必有機會成長。（註）
「永續與經濟，是資源公平分配的問題，需要政府的介入，不可能靠著市場運作就自然形成，否則只會像現在一樣，用所有納稅人的錢來闢建公園綠地，受益人卻都只是房地產開發商。」廖桂賢說。
然而，若以此回頭檢視我國政府於去年 7 月 7 日開始施行的「前瞻基礎建設」，恐怕要大失所望。這個預計前 4 年就要花掉 4200 億、即將主導臺灣未來 30 年發展的基礎建設計畫，以其中的水環境建設來說，預定在未來 8 年投入 2507.7 億，前 4 年預計共花 1124.6 億。其 8 年的總目標是「加速治水、供水及親水基礎建設」，包括「增供常態供水 100 萬噸／日；備援供水200 萬噸／日」，達成目標的手段則聚焦於水庫的清淤改善、興建及治理工程。預計耗資 129.4 億的苗栗天花湖生態水庫，其興建地點更涵蓋 10 個生態敏感區，包括 2 處斷層帶。
「目標的設定與達成的方式都非常不前瞻，目的只在於滿足現有及未來的用水需求，卻不討論如何減低用水需求。水庫對生態的災難性破壞也早已不是新聞，且潰壩的可能性對下游居民也造成巨大的風險，無論是生態保育或社會正義都說不過去。在這種水庫工程上灌上『生態』之名，例如雙溪生態水庫、天花湖生態水庫等，更讓人匪夷所思。」
廖桂賢直指，前瞻基礎建設的水環境建設不提生態復育，只談「親水」，一心只想打造表面漂亮、讓民眾可以打卡的「有感」環境，是非常以「人」為出發的本位思考。這種思維，在 2014 年臺中柳川整治工程中充分展現，現在正在施工中的綠川也是以同樣思維改造再現。
過去長年受家庭廢水汙染、形同城市排水溝的柳川，與綠川一樣是臺中 4 大河川之一，4 年前臺中市政府推動「柳川汙染整治及環境改善工程」，做法卻幾近粗暴，將受汙染的河道用水泥「蓋起來」，再於上方建造觀光河道，以地下水為主要水源，傾刻間水就「看起來」乾乾淨淨。「這樣的改造其實跟過去常見的河川加蓋沒有太大差別，只是過去加蓋後的河川變成道路或停車場，現在加蓋後的河川變成人工水景。若一條河川的改造只是為了讓人親水，那就會跟生態互斥。弄個水景就叫『親水』，這跟生態一點關係也沒有！」廖桂賢說。
臺大風險中心博士後研究員趙家緯則表示，全臺老舊自來水管線每天漏水漏掉近 170 萬噸，全面汰換總計需花費 1800 億元，前瞻基礎建設計畫中卻完全看不到這個修繕項目，另人不解。且除卻水環境建設，其中的「城鄉建設」項目還以「新增 4 萬個以上的停車位」為目標之一，可說是在全球積極討論永續與綠色城市的當下，反其道而行的在鼓勵私人運具的使用。
創新的思維與永續基礎建設的結合
在 Sachs 的觀點中，永續城市的出現是全體住民「選擇」的結果。良好的城市設計能讓住民願意選擇步行與自行車、降低交通障礙與汙染，或者願意積極從開發商與房地產商手中搶下溼地與綠意。Sachs 舉其所居住的紐約為例，15 年前，紐約 2 條主要河流被臨近城市的工業與農業生產嚴重汙染，影響超過 800 萬人。紐約市原本預計耗資上億來進行淨水工程，解決下游汙染，後來卻決定把錢拿去鼓勵上游周邊城市的工業與農業轉型，使其從源頭降低汙染，並補貼生產者與農人在轉型中的損失，成功解決困境。
由此顯見，「選擇」一個永續的方式，需要創新的思考與方法，以及良好的政治治理。城市中的每一個人，都可以思考自己如何參與打造永續城市，以此概念來設計更環保、更具韌性的基礎建設，用以解決並回應社會需求，同時保有每個居民的生產力。這不僅包括降低汙染與廢棄物的產生、提高綠色基盤與城市韌性，還必須有暢通的資訊傳播與訊息管道，以及智慧管理。（參考：韓國新科技廚餘回收桶每年省下 5.2 億，還改變了人們管理廚餘的行為！）
觀察你的社區中，哪裡有良好舒適的公共空間與基礎建設規劃？你是否願意積極參與在地決策，例如，加入你的社區所推行的參與式預算，共同討論如何有效分配資源，並將永續、安全、韌性與兼容的思維注入其中，為自己與下一代，打造一個健康美好的生活？
註：參考戴伯芬（2016），新都市：超越空間尺度的城市研究之開展。收錄於發展研究與當代台灣社會，簡旭伸與王振寰主編，巨流出版社。
本文原刊載於 NPOst 公益交流站，於此收錄於原作者作品集中。
