余孟勳專欄／肯定財團法人法通過，但亟需更高層級的協調單位
2019 年 2 月 1 日財團法人法實施後 ，所引發爭議除了公設財團法人的章節，民間的主要批評亦包括：
- 個別捐補助案件不能超過收入 10% 的限制，降低了行善的意願和彈性；
- 捐補助名單要求完全公開，與隱私性之間的衝突；
- 會計及內控內稽制度未對齊，各主管機關任意想像自由發揮。
暫不討論實務上如何解套，這些爭議折射了幾個重要的問題：
- 從風險管理或防弊來看，付出這些代價是合理的嗎？
- 如何對齊各方的想像和能力？
- 如何真正的促進公益？
嘴巴說放你去飛，實則什麼都要管：政府應降低對公益部門的外部控制
財團法人法多年來進出立法院，此次強勢通過的重要原因是「洗錢防制」的國際評鑑，以及實現民進黨政府「轉型正義」的主張。由此觀之，財團法人法的真正立法目的是要處理國家治理的風險：防堵資金和影響力從公益部門逸出並控制企業或政治，要求公益組織的運作更符合公共或公益性，藉此促進公益發展。
不過，這個「防弊就是興利」的邏輯不會自動成立，因為消除風險要付出成本，而這個代價是否合理？
從風險管理的角度來看，最終目標不是要消除所有風險，而應該是在可忍受的總風險之下，權衡各種風險。下圖取自美國會計師公會，假設左邊的風險總值是固定的，右邊的風險彼此之間具有代換關係，包括固有風險（組織不管做什麼都會有的特定風險）、控制風險（內部控制無效的風險）和偵知風險（無法偵測出問題的風險）。
應用在這次財團法人法通過的事件上，就是政府希望降低公益部門在國家藍圖裡的風險（左邊的風險總值），而其手段就是要求董事會的法律責任、建立內部控制（降低右邊的控制風險）；實施內部稽核、要求公開資訊（降低右邊的偵知風險）。
這個想法是合理的，只是未觀照全局。財團法人法大幅加強了組織治理的內在責任，卻未放鬆既存的外在控制。像是具有過渡性質的公益勸募條例，仍要求組織每年募款都要專案申請；另外，要求每年繳交預算等文件但流於形式，而且評鑑或檢查的密度仍高。試想，當組織已符合現代治理的標準，每年的常態募款為何還需要政府專案核准？外部評鑑或檢查的密度是否應降低？甚至以預算而言，它本就是內部控制的一環，如果已建立制度還有內部稽核，為何不回歸組織自治？
更進一步談，公益組織存在的正當性（legitimacy），過去由政府決定。但隨著社會變遷，需要對更多利害相關人交代，而這也就是責信的當代意義。組織治理要求平衡不同利害相關人之間的權力（power）及利益（interest），而不是只符合法律要求而已，希望公益組織成熟、負起責任，這大致也是財團法人法所指引的。不過如果未同步減輕其他束縳，還是覺得「管制公益組織是政府的責任」，無益於公益事務的成熟，政府不僅承擔了過多而無用的檢查成本，而且更像是嘴巴說放你去飛、實際上仍然什麼都要管的直昇機父母。
法案通過值得肯定，但後續執行有待指引培力
依據前述的財團法人法與治理實務的比對，授權由各主管機關決定的事項約略可分為：
- 資訊內容或程序：公開資訊、會計及財務報表格式、誠信經營原則等
- 管理密度：會計師查核或內控內稽制度門檻、捐補助個案超過 10%、捐補助名單公告等
首先以資訊內容或程序而言，各個主管機關所定義的「財務報表」彙總如下：這呈現了 3 種不同的觀點，
- 傳統（法務及教育財團法人）：仍與政府會計扣連，保留了主管機關過去管理辦法要求的財產清冊
- 折衷（社福、環保、金融、文化、內政財團法人）：不包含財產清冊
- 國際（衛生財團法人）：合併收支餘絀及淨值變動表成為「營運活動表」，新增「功能別費用表」
會計項目也有類似的分歧，各個主管機關對於如何表達財務報表的「淨值／淨資產」要求不同：這不只是名稱不同而已，背後代表了不同的意涵：
- 傳統（內政、金融、法務、文化、教育財團法人）：仍依據政府會計，保留了過去管理辦法的表達方式
- 折衷（社福、環保財團法人）：統稱仍是「淨值」，但子科目從性質別調整為受限制情形
- 國際（衛生財團法人）：直接採用目前國際常見的表達方式
值得思考的是，這些事項是否需要由各主管機關分別訂定？依據跨國研究，絶大多數國家都針對非營利組織訂定會計原則，而不是在框架層次就南轅北轍。由於政府長期以來管理手段的單調，政府會計的主計觀點仍主導一切，壓抑了非營利會計的發展，而與國際脫節。現今更沿續之前的管理方式，任由各主管機關自由想像，造成的不只是學術爭論和行政困擾，更深層的問題是阻礙專業化、人才培育和溝通效率，削弱了強制公開資訊、爭取公眾信任的意義。
其次，就主管機關的管理密度而言，對於財團法人應訂定內控內稽制度的門檻有不同的設定：這 3 種設定包括較寛鬆如衛生、長照法人等，或折衷的社福法人等，或較嚴格的內政部主管財團法人。然而就直覺而言，內政部主管的財團法人或許較為龐雜，但風險未必顯著高於其他部會，為何需要如此低的門檻、更普遍的施加管制手段？
財團法人法裡授權各部會自訂門檻的原意是「分級管理」，也就是依照資金或影響力規模分級。但這個用心被各個主管機關拆解之後，便因缺乏統籌而大打折扣。此外，負責解釋財團法人法的法務部，在前述的幾個面向都採較保守的觀點，讓人不禁懷疑是否真的理解治理不等同於加強管制，而且也擔心實際執法不進反退。
綜而言之，財團法人法做為領頭，跨出了重要一步，但身體其他部位跟不上，就有跌跤的可能。公益組織本身及董監事會缺乏指引和培力之外，目前行政部門的架構也無法有效執行該法的精神。試問，各主管機關的業務主管人員，真的懂財團法人法及其背後的治理精神嗎？而在這種運作模式下訂出的子法，是否受到該部會所援引的專家學者左右、無法得到開闊的公益部門視野？
以設置內部稽核人員為例，內政部的門檻偏低，問題是誰來處理共通的（common and shared）問題，像是懂公益組織的內部稽核人員在那裡？過去這些人員的訓練都以商業部門為主，未來這群人要接受哪些訓練或認證，才能符合公益部門的需要？甚至學校教育或高等考試，是否需要相應的調整？這都是亟待處理的課題。
促進公益，亟需更高層級的協調單位
哲學家 David Ruelle 認為立法者與官員應該要理解，為了達到更好的均衡所做的決策干預，有可能產生劇烈的震盪或災難性的結果（註）。財團法人法意欲推動非營利治理的現代化，但就當前現實而言，震盪仍在持續之中、成效仍是兩說。
過程未充分與公益組織溝通、舊有的管理機制未被汰除、既存的行政架構拆解了分級管理的美意，在在抵消了財團法人法所應帶來的公共利益，也讓當下的混亂變得難以忍受。公益組織將之視為國家管制的步步進逼、產生對抗心態：一方面不免出現「向後退縮」的拉力，哪怕長期以來對公益勸募條例諸多抱怨，寧願維持現狀；另一方面，執法過程所產生的更多對立消耗，當然不利於彼此的合作關係。
公益部門做為永續發展路上重要的行動者，其重要價值在於促進公民參與，校正與監督政府和巿場力量。制度干預如果無法激發好的進展，反而枯竭了部門的資源或活力，結果就是不可承受的災難。
如何共同調適與學習？如何更明確的提供誘因或支持？如何跨部會溝通？如何標定公益部門在國家永續發展藍圖裡的位置？顯然都不是單一部會可以處理的問題，也因此財團法人法或公益部門的未來，很大程度取決於何時有高層級的協調機制出現（例如美國的 Foundation Center 或英國的 Charity Commission），負責主導、協調與擘劃前進的節奏。下一步究竟任由雜草蔓生，或補足更細緻的溝通校正？
徒有財團法人法當然不足以促進公益。它雖搬動了公益事務發展的轉轍器，大方向正確，但究竟讓列車加速抵達或失速出軌？只討論財團法人法的條文是不夠的，重點在於縱觀全局的視野和接續的作為。
延伸閱讀：余孟勳專欄／財團法人法實施了，怎麼辦？
註解：轉引自《液態現代性》（Zygmunt Bauman，2018，商周出版）。
